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一些承诺小商贩自治,不可能的任务?——一个北京社区的实验报告

   
    新作一篇。前面黄老师写的编者案让我颇为钦佩。
    题目也是他写的。我就永远也不知道该如何起标题。

  编者按:贩夫走卒,引车卖浆,古已有之。但是在我国壮阔的城市化进程中,这些称为“小商小贩”的人们被视为城市这个有机体中的“盲肠”——他们是城市管理者的大敌,游走于行政之手的缝隙间,而他们与城管部门的矛盾冲突正愈演愈烈。

    与中国以行政力量管制小商贩相比,发达国家的城市管理中多靠商贩自治,同行互相敦促,遵纪守法,善待顾客,保持环境,缴纳税费。北京市崇文区革新西里小区也曾尝试过这种思路,并且取得了立竿见影的效果——商贩们珍惜机会,爱护环境,居民们在生活便利的同时,重新拥有舒适的生活环境。这一变化的意义在于,居民委员会作为基层的居民自治组织,对于小商贩的态度代表了普通居民的态度,它与小商贩之间的互信协议也表明:城市居民与小商贩之间能够达成互利互惠的局面。

    遗憾的是,这一来自基层,以自治形态化解城市化沉疴的尝试被叫停,原因仅仅是因为与目前的某些规章和制度安排不合。为了某个良好目的而做出的制度安排,未能适应变化的形势,反倒因为本身的路径依赖和思维定势,妨害了问题更优解的产生,这正是改革进程中十分熟悉的一幕。

    因此,我们关注革新西里小区这样一个微观事件,目的无非是希望城市管理者:第一,能够从城市居民的自发行动中发现智慧的火花。第二:有勇气除旧革新。城市管理不是目的,目的是每一个人都能有饭吃,生活舒心,共享城市化的福祉。

绝口不提“社区管小摊贩”的话题,这是夏素明现在的原则。

傍晚,她从革新西里居委会出来,走过西罗园北路,看看人行道上的小摊贩,并和熟悉的街坊打着招呼。这条路已经不是她理想中的样子,但仍然是她熟悉的那条路。

——卖菠萝的小板车在马路边招徕生意;卖菜的人也将不太新鲜的蔬菜挑出来,扎成捆,堆在靠近马路的人行道边甩卖。人们在马路边停下,询问水果和菜的价钱,
并渐渐占据了半边马路。来往的汽车速度缓慢下来,司机不耐烦地按着喇叭;飞舞的杨絮和苍蝇的嗡嗡声让人内心燥热,虽然只是4月中旬。

一个月前,夏素明,作为革新西里居委会主任,勾勒出了她想象中西罗园北路的样子。

2007年3月8日,她在革新西里小区124号楼前的西罗园北路人行道上画了一条白线——在线内,小摊贩可以卖各种蔬菜。她和她的同事还和小摊贩约法三
章:要求摊贩们成立自治会自我约束;自治会条例中明确要求摊贩负责周围卫生、不许缺斤少两等;摊贩如有违约,摆摊资格将可能取消。

她还准备为小摊贩统一定制柜台,以规范形象。

那正是“两会”期间,陈文占、罗益锋等全国人大代表正激烈地讨论是否应当适当解除路边摆摊禁令。革新西里的举动受到关注,被称为“社区管小摊贩”的一个大胆尝试。

不过这些都已经不了了之。夏素明不想再提她的这个“尝试”。当有记者找上门来询问此事时,她会推脱自己要开会,或谎称自己不是居委会主任,有时候也会无奈地说:“不好说呀,你还是去问城管吧。”


矛盾

城管出现时,西罗园北路会一片大乱。但是与其他地区不同的是,小贩们常常只是一个箭步,从路的一边跑到另一边——如果是丰台区的城管来了,他们从路南跑到路北;如果是崇文区的城管来了,他们就从路北跑到路南。

西罗园北路是丰台区和崇文区交界的一条路。由于城管不能跨区执法,这条只有两个机动车道宽的马路让小贩少了一些奔逃之苦。

不过即使逃跑很方便,小贩们也不喜欢这样猫捉老鼠的游戏。“有一次,我刚把菜摊给摆上,城管就来了。收拾都来不及,全都给端了。”西罗园北路东头超市门脸
旁,一个卖菜的安徽大嫂把菜摊摆在了那里。她从2003年就开始在这儿卖菜。说到城管,立刻显出忧虑的神色来,她最多的一次损失上千元。

“叫我该在哪儿摆摊,我就听。”她说。一个月前,夏素明规定她不许占用人行道太多,只能在超市的门脸旁不到3平方米的地方窝着,她就一直遵守到现在。她用
来运输蔬菜的的各色行头也归整起来,放置在人行道树旁。顾客不多时,她会拿起扫帚将蔬菜叶子等垃圾拾掇到一边。傍晚顾客多时,这个工作由她下班回来的女儿
做。

“以前,我们经常把摊摆到这里呢。”她指着人行道靠近马路不到半米的地方说。那时,由于小摊占据了整个人行道,行人路过此地都不得不走马路。在下班高峰期,行人、自行车、汽车混杂在一起,拥堵不堪。

现在,到下午5点之后,她仍然会把要甩卖的菜放在临靠马路的人行道上。因为夏素明不像前一段时间一样对这些进行管理了,城管在这个时间段一般不会来。而她也不太清楚,夏素明为何不管了。

“其实也该管管,之前,这条路上能摆十几个小摊儿,一到晚上,干脆全摆马路中央去了,车子根本就走不动。”张芬说,她是这里的街坊,临街开着一家小店卖彩票。她不喜欢的,还有夏天小摊带来的臭味和苍蝇。

“胡同乱得连过三轮车都困难,万一着火连救火车都过不来!”另一个居民投诉。

不过,没有这些小摊贩似乎也不行。“今年‘两会’时,据说有官员要来视察这条路,于是城管每天早上7点就在这儿守着,小贩都不敢来了。但是老百姓买菜也麻烦了很多,都抱怨哪。”张芬说。

西罗园北路以南不到十分钟的路程,有个小型菜市场。由于每月摊位费要收200多元,因而菜比别处要贵一些,周围的老百姓都不爱去那儿买菜。如果他们要去另外一个大型菜市场,那就要多走20分钟的路程。

“摊还是要摆的,但是要管管,老百姓图个方便呗。”街坊七嘴八舌地说。

就连他们也不喜欢城管的管理方式。“一辆卡车一来,不管三七二十一,什么乱七八糟的都端走。看着让人心里就不是个滋味,你说大家都是人,怎么能这么对待人家呢?”其中一个街坊说。

“是不是这本来就很矛盾,我们又要便利,又要有个好的环境?”张芬问。

这个矛盾理论上可以解决。

“让居民讨论并和摊贩商议,然后达成一种互信的安排,应该能比较妥善地解决这些问题。”北京大学法学院教授张千帆说,“这正是居民自治的意义所在。”

而夏素明的举措,在张千帆看来,正是居民自治的尝试。


不了了之的尝试

夏素明的尝试不了了之,是因为革新西里所在的崇文区永定门外街道办事处(下简称永外街道办)和城管都不认同。

“她划定了一个地方就能摆摊,那城管执法怎么办呢?这和城管执法所依据的法律是相违背的。”王建波,永外街道办城建科的科长,在评论这个做法时直摇头。

他提到的执法依据是指1997年开始执行的《北京市生活消费品、生产资料市场管理条例》和2002年10月开始执行的《北京市市容环境卫生条例》。在这两个法规中,无营业执照的小贩,和有营业执照但在户外摆摊的小贩都属于违法,城管部门可以对之查处。

“你说,居委会认可他们了,那城管到底是算他们违法还是不违法呢?”王建波问。

永外地区的城管队长闫建恒也抱同样的态度,并不认同这种做法。“就算是上海等其他地区都放宽对小摊贩的管理,北京也不行。08年北京还有个奥运呢!”他说。

上海重庆等地已经开禁路边摊点:上海市将于2007年5月1日前出台《城市设摊导则》,并于下半年正式开始实施;重庆市2007年主城9区将陆续开放部分
背街小巷,允许摆摊设点,目前已规划出443个摊区,设置摊点11169个;南京市市容局今年的工作计划也提出,将有计划地设置一些露天市场、夜市摊群和
夏季西瓜等临时销售网点。夏素明的“小区管理摊贩”的尝试在两会期间和这些城市的做法相提并论,为人们所关注。

北京市法制办公室的立场并没有站在夏素明和她的支持者一边。这个专司立法的政府部门将在2007年着手制定《城市管理综合行政执法规定》。而在这个规范中,小贩解禁的问题并没有涉及。市法制办主任周继东在3月下旬表态说:“(小摊解禁之后的管理)操作起来很难。”

这个理由在学者眼里并不成立。“关键是要明确不同治理层次的权限。小区环境应该主要由对居民负责的居委会决定,小区以外的问题由城管或其他有权限的部门解决。如果大多数小区居民不介意摊贩在那里有序地摆摊设点,那么外人似乎没有什么理由随便干预。”张千帆说。


另一种尝试

王建波和闫建恒正在做另外一种尝试。

他们所在的崇文区和丰台区正尝试“协作管理”——丰台区东铁匠营街道与崇文区永定门外街道的执法部门可越界50米执法,以取缔无照商贩和占道经营等违规行为。协作还包括两个区的主管部门每月展开至少一次联合执法行动。

这个举措源于一个偶然。据王建波介绍,2006年12月初,北京市市长王岐山看到一份报纸报道了位于崇文和丰台交界的无名胡同脏乱差。他要求两个区联合执法。

“我们在市长下命令不到20天的时间里,就完成了清理整顿。”崇文区永定门外街道办事处城建科科长王建波说。他清楚地记得王岐山下命令是在2006年的12月5日;20日,他们已经完成了清理工作。

之后,两个区决定将这个联合行动继续下去,并且选定了3月27日来举行《城市管理协作意见书》签字仪式。“那天是奥运倒计时500天。”王建波强调了一下那天的特殊意义。

“现在无名胡同的情况很好。”王建波说。

现在,他所在的街道仅仅和东铁匠营街道就无名胡同一段进行“协作管理”。下一步,这两个街道办事处将就其他交界街道进行协作管理。“那段路走下来一趟就可长了,将近3公里呢。”王说。

再下一步,他所在的街道还要和丰台区的西罗园街道合作。西罗园北路就在此范围中。

不过,王建波对于“协作管理”能起到的长期效果并不乐观。

“崇文区常驻人口8万,流动人口3-4万。”王建波说。这个数字意味着大量外来人口在这里谋生计。在崇文区的西南角,北京南站源源不断地迎来西北地区来京
打工的人群;而丰台区甚至更南边的京郊农民也在不断北上做买卖。他们中很大一部分留在了崇文区。在革新西里附近的胡同里,能看到人力三轮车排在路边等待生
意——这在北京城区的其他地区并不多见。

“他们做的都是些小本生意。这边不让做,就跑到那边去,都是为了谋生计。”王建波说,倘若一律禁止这些人做买卖,那也未免太不近人情。

除了同情以外,这些人的流动性也让管理成为了问题——他们和执法人员打着游击战。

这一点,作为城管队长的闫建恒更有体会。

“我们永外地区3.03平方公里,派出所有120号人,但是我们城管只有16个人。”闫说,“而且我们管的事情特别多,300多项。”。除了取缔无照商贩和占道经营,门前“三包”、广告牌的统一规范等等都在城管的职责范围之内。

闫所烦恼的还有超常的工作时间。早上7点到晚上10点都是他们的工作时间;节假日他们也只能休息法定假期的一半。

这个职业带给他们的压力远远要大于荣誉。“社会不理解,家庭也不理解。工作那么辛苦,都干些什么了?”闫抱怨说。自从1998年他当上城管之后,就没有休
息过一次完整的双休日。更可怕的是他和他的同事经常遭到报复。“前不久,我同事接女儿放学回家,有个人就一直在后面跟着。他的家庭地址,小孩上学的学校全
都暴露。还有一次,我的另一个同事在饭馆里吃饭,对面就来了一个不认识的人把滚烫的汤泼脸上了,现在伤还在呢……”

“协作管理”,意味着闫建恒们工作会更辛苦,更危险,招来更多的骂名,可就是很难解决问题。

街道办事处也没有想到更好的办法来有效地解决小摊贩的问题。王建波甚至担心这个问题会比以往更影响自己的工作——崇文区正在创全国卫生区;设立在他所在办
公室的“08办”(2008奥运工程指挥部办公室)也正紧锣密鼓地进行环境整顿治理——这些都需要那些小摊贩乖乖配合不要捣乱。

而闫建恒在不断总结自己的经验:“对待不同小贩,要用不同的方法。”他希望凭借这个,执法能更顺利些:“比方说,如果碰到崔英杰这样的,一激动就拔刀,那就拍拍他的肩膀,跟他称兄道弟,讲讲义气;如果是碰到老人家摆摊,那就叫大爷大妈,说些软的好听的……”

他也不知道这是否能够让自己的职业获得人们的尊重,也不知道自己会不会有一天因为压力而出现在执法中怒上心头的情况。

只是,西罗园北路每天仍然会熙熙攘攘。丁字路口往南,已经有一两家大排档将桌椅摆在人行道上;被大排档挤下人行道的菜摊水果摊摆在了马路边;来吃大排档的人将汽车停在小摊旁,任由堵在一旁的汽车拼命地按喇叭……

    夏素明拒绝记者的采访。目前为止,她不能也不想再做改变现状的尝试

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